La réforme de la protection sociale complémentaire a été présentée comme une avancée sociale majeure. Meilleure couverture santé pour les agent·es, baisse des restes à charge et effort financier de l’employeur. Mais derrière ce discours flatteur, il convient d’interroger concrètement les effets de cette réforme : qui y gagne réellement ? Et surtout, qui y perd ?
Le non-recours à une complémentaire santé est un enjeu réel. L’augmentation continue des coûts de la santé et des restes à charge rend aujourd’hui indispensable une couverture complémentaire pour accéder pleinement aux soins. La réforme de la protection sociale complémentaire (PSC) met en place une complémentaire santé obligatoire avec participation financière de l’employeur dans la fonction publique, dans le prolongement de ce qui a été imposé au secteur privé depuis 2016. Pourtant, l’idée selon laquelle la généralisation des complémentaires financées par l’employeur serait la réponse principale à ce problème mérite d’être questionnée.
En 2019, plus de 96 % de la population bénéficie d’une complémentaire santé. Ce taux de couverture a fortement progressé depuis les années 1990, où 13,5 % de la population en étaient privés¹. Or cette amélioration ne résulte pas principalement de la généralisation des complémentaires d’entreprise dans le secteur privé, mais avant tout de la mise en place de dispositifs publics tels que la couverture maladie universelle au début des années 2000.
Par ailleurs, le non-recours reste important parmi les populations les plus précaires. Il concerne encore 11,5 % des personnes appartenant au premier décile de niveau de vie2: chômeur-ses après la fin de la portabilité des droits, retraité-es aux pensions modestes, travailleur-ses précaires. Autant de publics pour lesquels la complémentaire employeur ne constitue pas une réponse puisqu’elle est fondée sur le statut de salarié-es en activité.
Finalement, l’impact de la réforme sur l’accès aux soins apparaît limité pour les salarié·es et inexistant pour les plus modestes, alors même que ce sont celleux qui rencontrent le plus de difficultés face aux dépenses de santé.
Une réforme inégalitaire au sein de la fonction publique
Dans la fonction publique d’État, la mise en place de la PSC révèle rapidement que tou·tes les agent·es ne sont pas logé·es à la même enseigne.
Le premier élément problématique tient à la structure même des cotisations. Seuls 30 % de celles-ci sont proportionnels au salaire, le reste étant forfaitaire. Cette solidarité partielle entre agent · es permet certes une redistribution, mais elle est fortement limitée par le plafond mensuel de la Sécurité sociale (PMSS), fixé à 4005 € en 2026. Concrètement, la part du salaire dépassant ce plafond n’est pas prise en compte dans le calcul de la cotisation. Ainsi, pour les ministères «Éduc »3, tou·tes les agent·es avant une rémunération brute totale au-delà de 4 005 € auront la même cotisation, environ 46 €. Cela réduit fortement la contribution des agent·es les mieux rémunéré·es et limite la solidarité envers les plus précaires. Et au final, la cotisation représentera une part bien plus importante du revenu des bas salaires : près d’1,5 % du salaire d’un·e AESH contre moins d’1 % pour un·e enseignant·e à la classe exceptionnelle.
À cela s’ajoute la question des enfants. La solidarité envers les familles n’est pas absente des contrats PSC, mais elle est limitée aux familles ayant au moins trois enfants de moins de 21 ans (gratuité à compter du troisième enfant). Et pour les deux premiers enfants, dans la plupart des ministères, les cotisations pour les enfants sont plus élevées que celles pratiquées dans les contrats individuels antérieurs qui font jouer
plus de solidarité vers les familles. Le niveau de cotisation des adultes permet d’avoir des cotisations pour les enfants inférieures au coût réel de leurs dépenses en santé, ce qui n’est plus le cas dans les contrats PSC. Ainsi dans le contrat des ministères « Éduc », la cotisation enfant sera de 35 € contre 28 € dans le contrat individuel MGEN. Cela pénalise directement les agent·es ayant des enfants, et en particulier les familles monoparentales, déià plus exposées à la précarité.
La situation est tout aussi préoccupante pour les retraité·es pour lesquel·les le plafonnement progressif limitant la hausse des cotisations lors des premières années de retraite ne cache pas une injustice flagrante : la déconnexion totale entre la cotisation et le niveau de pension. Ainsi, un·e retraité·e AESH et un·e ancien·ne personnel de direction, partant la même année à la retraite, paieront exactement la même cotisation pour leur complémentaire santé alors que leurs pensions seront bien différentes.
Au final, le système mis en place favorise clairement les agent·es les plus aisé·es, sans enfant, au détriment des plus précaires, des familles et des retraité·es modestes.
La prévoyance : un risque supplémentaire de fragmentation
À ces inégalités s’ajoute la question de la prévoyance. La réforme de la PSC impose un découplage strict entre la santé et la prévoyance. Le contrat de prévoyance devient facultatif, laissant chaque agent e libre d’y souscrire ou non. Cette individualisation du choix a des conséquences majeures : les agent·es vont arbitrer en fonction de leurs moyens, et ce sont principalement les personnes se sachant exposées aux risques qui souscriront.
Ce phénomène de sélection des risques affaiblit la mutualisation et entraîne mécaniquement hausse des cotisations. Les complémentaires l’ont bien compris et proposent déjà des tarifs élevés pour la prévoyance, rendant cette protection de moins en moins accessible, notamment pour les agent·es aux revenus les plus faibles.
Derrière la réforme, un recul des solidarités
Si l’on compare les contrats individuels existants et leur tarif avec les contrats mis en œuvre dans le cadre de la réforme PSC, sans la participation financière de l’employeur, on constate une augmentation des coûts. Augmentation au détriment des assuré·es et des employeurs publics qui financent la moitié de la cotisation pour les garanties en santé, mais au bénéfice des complémentaires santé.
Face à ce constat, une autre voie est possible : celle du remboursement à 100 % par la Sécurité sociale des soins prescrits. Cette revendication permettrait de mettre fin au système actuel à deux niveaux, assurance maladie obligatoire (la Sécurité sociale) et assurance maladie complé- mentaire, un système à la fois inégalitaire et coûteux. Inégalitaire, d’abord, parce qu’une partie de la population ne dispose pas de complémentaire santé et que, selon le niveau de revenus. l’accès à une converture de qualité est très variable. Coûteux, ensuite, en raison du double traitement administratif des actes, pris en charge à la fois par la Sécu et par les complémentaires, mais surtout parce que ces dernières supportent des frais de gestion bien plus élevés : en moyenne 20 %, contre environ 4 % pour la Sécu¹.
La revendication du 100 % Sécu permettrait donc de réduire drastiquement les frais de gestion, de rendre les cotisations plus efficaces et d’assurer une couverture réellement universelle et égalitaire, fondée sur la solidarité entre l’ensemble de la population. Une perspective émancipatrice, à l’opposé de la logique assurantielle qui fragmente et accentue les inégalités.
PAR EMILIE MOREAU
NOTES:
- Drees, La complémentaire santé, édition 2024.
- Soit les 10 % de personnes ayant le revenu disponible le plus faible.
- Les ministères « Éduc » sont les ministères de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Espace, des Sports, de la Jeunesse et de la Vie associative qui ont négocié conjointement un accord pour la mise en œuvre de la PSC.